/ /

Неисполнимость предписаний Ространснадзора определил суд

Неисполнимость предписаний Ространснадзора определил суд

02 сентября 2022, 14:15    2946

Виктория Богучарская

Виктория Богучарская

Эксперт по авиационной и транспортной безопасности

Порядок проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности определен Приказом Минтранса России от 23.07.2015 N 227 «Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности». Согласно требованиям документа, пассажиры, члены экипажа должны быть обследованы, в том числе, на предмет шигеллеза, холеры, сибирской язвы, зарина и зомана и ряд других опасных химических и биологических опасных агентов. Однако на сегодняшний день технических средств обеспечения транспортной безопасности (средств досмотра), обеспечивающих выявление, обнаружение и распознавание предметов и веществ, указанных в Перечнях, в частности, опасных биологических агентов, не существует. Между тем субъекты транспортной инфраструктуры получают предписания Ространснадзора содержащие в качестве нарушения  пункты 48, 50, 51 Приказа № 227, которые аэропорты пытаются признать в суде недействительными.  

Несмотря на то, что, наконец, медленно, но верно  формируется судебная практика в отношении пунктов 48, 50, 51 Приказа № 227 от 23.07.2015 «Об утверждении правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях транспортной безопасности (далее – так же Правила досмотра, Приказ № 227),  в настоящее время субъекты транспортной инфраструктуры (далее – СТИ) всех видов транспорта, либо  продолжают получать предписания, содержащие в качестве нарушения  пункты 48, 50, 51 Приказа № 227, либо уже длительное время имеют такие предписания на исполнении.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 21.09.2021 по делу № А53-17055/2021 в отношении АО «Международный аэропорт Краснодар» пополнилась судебная практика в пользу СТИ, предписание Ространснадзора, вменяющее нарушение Приказа № 227, в части выявления химических и биологических агентов, признано судом недействительным и отменено. 

В соответствии с пунктами 48, 50, 51 (в редакции от 07.09.2020) при проведении досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра согласно Требованиям, в случаях определенных планами обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС, используются соответствующие Требованиям к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2016 г. N 969 (далее – Постановление № 969), рентгенотелевизионные, радиоскопические установки, стационарные, переносные и ручные металлодетекторы, газоаналитическая и химическая аппаратура, а также другие устройства, обеспечивающие обнаружение оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть.

При осуществлении досмотра производится обследование объектов с применением средств досмотра, обеспечивающих выявление и обнаружение предметов и веществ, указанных в Перечнях. При осуществлении дополнительного досмотра производится обследование объектов досмотра с применением технических средств, обеспечивающих обнаружение, распознавание предметов и веществ, включенных в Перечни и (или) оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ или взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ, указанных в Перечнях, сопровождающееся вскрытием материальных объектов досмотра, для распознавания их содержимого или без такового.

Разделом 10 Приказа № 227 установлены перечни оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть, включающие опасные биологические, химические и радиационные агенты.

Определение объектов досмотра дано в п. 5 Приказа № 227 – это физические лица, а также транспортные средства, грузы, багаж, ручная кладь и личные вещи, находящихся у физических лиц, и иные материальные объекты живой или неживой природы.

В соответствии с  ст.  12.2 ФЗ №16 «О транспортной безопасности» (далее -  ФЗ № 16)  при проведении досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности в соответствии с правилами, используются рентгенотелевизионные, радиоскопические установки, стационарные, переносные и ручные металлодетекторы, газоаналитическая и химическая аппаратура, а также другие устройства, обеспечивающие обнаружение оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть.

И ФЗ № 16, и Приказ № 227 связывает обнаружение опасных биологических и химических агентов именно с применением средств досмотра, прямо указывая, что данные средства должны обеспечивать  обнаружение оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть и соответствовать требованиям Постановления № 969.

Так, например, объекты досмотра (в том числе физические лица — вылетающие пассажиры, экипажи и т.д.) в соответствии с требованиями Приказа № 227 должны быть обследованы, в том числе, на предмет шигеллеза, холеры, сибирской язвы, зарина и зомана и т.д.

COVID-2019 не должен был тоже попасть в РФ, так как в соответствии с логикой Приказа № 227, раздел 3.3.3, СТИ должны выявлять ко всему прочему такие биологические агенты, как «грипп, пневмония», и «другие вирусные пневмонии». Однако реальность доказала обратное – ПЦР-тест тоже требует времени. Принятое   впоследствии решение о создании лабораторий биологической безопасности (проект «Санитарный щит»), лишь подтверждает изначальную абсурдность идеи о возложении на СТИ обязанности по выявлению   опасных биологических и химических агентов.

Стоит ли говорить о возможности выявления в реальных условиях производственного процесса в аэропорту холеры, сибирской язвы, чумы с помощью неких средств досмотра?  Безусловно, нет. Об этом говорят все без исключения отраслевые предприятия с момента принятия Минтрансом Приказа № 227. Выявить опасные агенты без забора биоматериалов, без проведения соответствующих диагностических мероприятий и вне условий специализированных лабораторий, невозможно.

 Ситуация с выявлением опасных химических агентов, например, зарина, зомана, VX, других опасных веществ. тоже не лишена подобной проблематики. Это, по сути, боевые отравляющие вещества (далее-БОВ)! 

Если отступить от юриспруденции и обратиться к логике и законам науки, то смертельная доза зарина, как отмечают специалисты, 0,001 грамма на человека (!), а смертельная доза VX (этот нервнопаралитический газ СТИ тоже обязаны выявлять!) еще на порядок меньше, чем у зарина – 0,0001 грамма. Это значит, что для отравления 100-тысячного города достаточно 10 грамм такого вещества (конечно, если оно попадет в организм). Пример приведен для иллюстрации токсичности и минимальности дозы, необходимой для необратимых последствий.

Особенное недоумение вызывает и тот факт, что 27.09.2017 Россия завершила ликвидацию своего арсенала химического оружия (напомню, Приказ № 227 издан 23.07.2015). В частности, 12.06.2017 в России завершились работы по уничтожению запасов БОВ — зарин, а ранее Минобороны отчиталось об уничтожении всех имевшихся запасов иприта, зомана и других БОВ. Уничтожение БОВ проводилось в рамках обязательств России по международной конвенции о запрещении химического оружия. Тогда возникает логичный вопрос, как БОВ, которые в соответствии с международными обязательствами полностью уничтожены в России в 2017, продолжают оставаться в Приказе № 227? Как тестировалось в условиях производства, так и в условиях эксплуатации, оборудование, якобы обеспечивающее выявление данных опасных химических агентов и предлагаемое в настоящее время в гражданском обороте? 

В целях исполнения предписаний ООО «Аэродинамика», будучи единоличным исполнительным органом АО «Международный аэропорт Краснодар» и АО «Международный аэропорт Сочи», неоднократно обращалась в различные органы государственной власти, организации, научно-исследовательские  институты и учреждения с запросами о разъяснении способов выявления опасных биологических агентов в условиях проведения досмотровых мероприятий в аэропорту, а также в части наличия поставщиков оборудования (средств досмотра), обеспечивающих выявление предметов и веществ, содержащих опасные радиоактивные, химические, биологические агенты.

ООО «Аэродинамика» за период 2017-2020 гг. было направлено около 60 соответствующих обращений, в том числе в орган, выдавший предписание с просьбой разъяснить способ его исполнения в части нарушения пунктов 48, 50, 51 Приказа № 227. 

Так, еще в 2017 году на запрос ООО «Аэродинамика» о методах выявления опасных биологических агентов, включенных в раздел 10 Приказа № 227, Государственный Научный Центр прикладной микробиологии и биотехнологии пояснил, что в настоящее время отсутствуют технические возможности бесконтактного обнаружения материала, перечисленного в разделе 3.3 главы 10 Приказа № 227.  Продолжительность таких исследований, проводимых в экстренном порядке, составляет не менее 3-х дней. Стандартное время проведения подобных исследований составляет 15 дней.  Соответственно, в ходе проведения досмотровых мероприятий в аэропорту использовать существующие методы, обеспечивающие надлежащее выявление, распознавание и идентификацию ПБА – невозможно. Не на все ПБА имеются экспресс тест-системы, но и они могут дать предварительный результат не ранее 2-х часов, и, кроме того, эти работы требуют специальных условий для работы и подготовленных специалистов. Лаборатории, в которых проводятся эти работы, должны быть обеспечены инженерными системами биологической безопасности с ежегодным контролем и сертификацией, а все сотрудники, работающие с микроорганизмами, должны находится под постоянным медицинским  наблюдением и проведением вакцинации. Обнаружить ПБА, а тем более распознать и идентифицировать их в короткие сроки – невозможно, равно как невозможно существующие методы, обеспечивающие надлежащее выявление, распознавание и идентификацию ПБА (чего требует Приказ № 227), использовать в ходе проведения досмотровых мероприятий в аэропорту.

Таким образом, технических средств обеспечения транспортной безопасности (средств досмотра), обеспечивающих выявление, обнаружение и распознавание предметов и веществ, указанных в Перечнях, в частности, опасных биологических агентов, не существует.

Аналогичной позиции придерживается и Роспотребнадзор. В ответе на обращение ООО «Аэродинамика» от 2018 года Роспотребнадзор отметил, что идентификация патогенных микроорганизмов, как вид диагностической деятельности, осуществляется при наличии лицензии и санитарно-эпидемиологического заключения. Отмечается что, данная работа должна проводиться в специализированных лабораториях, обеспечивающих необходимый уровень безопасности данных работ в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами. В связи с отсутствием перечня сертифицированных и допущенных к использованию технических устройств, обеспечивающих обнаружение предметов, веществ, содержащих опасные химические, биологические агенты, а также отсутствием технической возможности бесконтактного обнаружения таких опасных материалов, перечисленных в разделе 3.3 главы X Приказа № 227, их использование не представляется возможным. Роспотребнадзор отметил также невозможность исполнения требований по выявлению опасных химических и биологических агентов в связи с отсутствием сертифицированных технических средств досмотра и оборудования, позволяющих обнаруживать агенты, включенные в приложение 10 Приказа № 227 и требований к квалификации  работников по этому профилю подразделений транспортной безопасности и программ их обучения.

Так же был получен ответ и от органа сертификации досмотрового оборудования, из которого следовало, что функциональные свойства досмотровых систем и средств в части обнаружения предметов и веществ, содержащих опасные химические и биологические агенты не регламентированы.  Соответственно, сертификация таких средств досмотра невозможна, а использование несертифицированного оборудования запрещает ФЗ № 16.

Все указанные ответы впоследствии были положены в основу заявления в Арбитражный суд о признании предписания Федеральной службы по надзору в сфере транспорта недействительным.    

В решении от 21.09.2021 по делу № А53-17055/2021 Арбитражный суда Ростовской области отметил указанные позиции ФБУН ГНЦ микробиологии и биотехнологии, Роспотребнадзора, органа сертификации досмотрового оборудования и т.д. указав, как отсутствие технических возможностей бесконтактного обнаружения материала, перечисленного в разделе 3.3 главы 10 Приказа № 227, так и отсутствие  возможности сертификации таких средств досмотра, если бы они  существовали. Кроме того, суд дал оценку существующему на рынке оборудованию, резюмировав отсутствие объективной возможности у аэропорта исполнить инспекторское предписание.

Предписание контролирующего органа как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий контроля и надзора и направленный на устранение выявленных нарушений, должно быть определенным, исполнимым и конкретным. Предписание не должно содержать формальные требования.  Обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, поэтому приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, доступными для понимания всеми лицами, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования, с тем чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло  четко  установить:  какие  нормы  права  были  им  нарушены;  в  каких  конкретных действиях  (бездействии)  выражаются  данные  нарушения  и  что  стало  причиной нарушений; что ему следует сделать для их устранения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

На основании вышеизложенного, суд пришел к выводу, что инспекторское предписание в части нарушения   Приказа № 227 в отношении выявления химических и биологических агентов, не отвечает требованием исполнимости, так как содержит неисполнимые обязанности аэропорта.

В соответствии с определением Верховного Суда РФ от 19.05.2017 N 303-КГ17-6066 по делу № А16-1049/2016, суды при установлении факта неисполнимости предписания государственного органа признают такое предписание недействительным, т.к. неисполнимость предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

 Журнал RUБЕЖ  Пожарная безопасность  Транспортная безопасность

Yandex.Дзен

Подписывайтесь на канал ru-bezh.ru
в Яндекс.Дзен

Яндекс.Директ

RUБЕЖ в vk RUБЕЖ на youtube RUБЕЖ в telegram+ RUБЕЖ-RSS

Контакты

Тел./ф.: +7 (495) 539-30-20

Время работы: 9:00-18:00, понедельник - пятница

E-mail: info@ru-bezh.ru


Свидетельство о регистрации ФС77-78638 от 10 июля 2020г

выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи,

информационных технологий и массовых коммуникаций.

Для рекламодателей

E-mail: reklama@ru-bezh.ru

тел.: +7 (495) 539-30-20 (доб. 103)

total time: 0.1471 s
queries: 83 (0.0061 s)
memory: 2 048 kb
source: cache
Выделите опечатку и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отправить сообщение.